Le Fonds de solidarité vieillesse, la dure vie d’une roue de secours

Le Fonds de Solidarité Vieillesse a été créé lors de la réforme des retraites de 1993. Le législateur avait alors souhaité cantonner dans un fonds les dépenses de solidarité nationale relevant de la responsabilité de l’État. Les partenaires sociaux considéraient que les dépenses de solidarité constituaient des « charges indues » pour les régimes de base et en premier lieu pour le régime général, qui reposait depuis 1945 sur une logique d’assurance. La distinction entre les dépenses contributives et les dépenses de solidarité était alors perçue comme une clarification de la responsabilité des différents acteurs et une diversification des financements : aux partenaires sociaux la responsabilité de gérer les régimes finançant les dépenses contributives au moyen des cotisations sociales et à l’État, celle de financer les dispositifs de solidarité avec des ressources fiscales. Le FSV a été ainsi chargé, à sa naissance, d’assurer le financement de deux dispositifs : le minimum vieillesse et les cotisations retraite pour les périodes de chômage (périodes assimilées) des personnes indemnisées. Au fil des années, les missions du FSV ont été élargies à des dispositifs ne relevant pas tous du champ de la solidarité nationale comme avec le minimum contributif (MICO). L’extension du périmètre d’action du FSV a eu comme conséquence le creusement de son déficit qui s’est élevé, en 2016, à 3,9 milliards d’euros pour un budget de 20 milliards d’euros. Ce déficit représente désormais près de la moitié du déficit de la sécurité sociale (9,1 milliards d’euros).

L’analyse des dépenses du FSV montre que le retour à l’équilibre est très difficile. Les recettes n’ont pas évolué au même rythme que les dépenses. Ainsi certaines des dépenses du FSV, comme la prise en charge des cotisations des périodes assimilées qui compte pour 12,5 milliards d’euros (sur un niveau global de dépenses de 20 milliards pour le FSV) ne correspondent pas toujours à des charges réelles pour les régimes de base, les trimestres validés pouvant au moment de la liquidation de la retraite de son bénéficiaire se révéler inutiles.

Le retour à l’équilibre des régimes de base qui est intervenu l’année dernière peut être considéré comme illusoire et reposer sur un tour de passe-passe.

Afin de revenir à la philosophie d’origine du FSV, certains préconisent de le recentrer sur sa mission de financement des seules dépenses au cœur du système de solidarité nationale, à savoir le minimum vieillesse et les cotisations pour les périodes assimilées. Cette proposition implique de rebasculer le financement de l’intégralité du MICO vers les régimes de base, ce qui, à recettes constantes pour le FSV, conduit à le remettre à l’équilibre. Par voie de conséquence, les régimes de base enregistreraient un déficit de 2,1 milliards d’euros mais déficit qui correspondrait davantage à la réalité.

De manière comptable, le FSV devrait être soit intégré dans les tableaux d’équilibre du régime général soit être rattaché au budget de l’État. La présentation des comptes sociaux hors FSV n’a aucun sens en soi.

Lettre de mai 2017