Les groupes paritaires de protection sociale : Quel bilan ? Quel avenir ?

Les groupes paritaires de protection sociale :

Quel bilan ? Quel avenir ?

Par Jean-Marie Spaeth, Président honoraire de la CNAMTS et de la CNAV, ainsi que de l’EN3S

et Cécile Waquet, Experte en santé et prévoyance au sein d’un groupe de protection sociale

Destiné à alimenter le débat public sur la protection sociale, ce document fait le point sur la situation des groupes paritaires de protection sociale : quel bilan, quel avenir ?

Dans une première partie, il décrit les mutations ayant affecté l’environnement politique, juridique, économique, sociologique et technologique des institutions de prévoyance (IP) et des groupes paritaires de protection sociale.

Certaines d’entre elles, résultant d’évolutions juridiques intervenues dans un contexte économique de plus en plus concurrentiel, sont propres au monde des institutions de prévoyance. Conçues en 1946 comme le cadre juridique d’accueil des activités de prévoyance et de retraite complémentaire, ces sociétés de personnes à but non lucratif permettaient aux partenaires sociaux de gérer les accords qu’ils avaient négociés pour améliorer la protection sociale (retraite, prévoyance, santé) des travailleurs salariés. Les entreprises de la branche adhéraient à l’IP de leur branche.

Ces liens étroits se sont progressivement délités : basculement des activités de retraite complémentaire dans le champ des régimes obligatoires alors que les activités de prévoyance restaient dans le secteur concurrentiel ; obligation des institutions de prévoyance de garantir leurs engagements par des capitaux de couverture et assimilation à des entreprises d’assurance soumises aux directives européennes et aux mêmes règles techniques ; remise en cause des clauses de désignation par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la généralisation de la complémentaire santé en entreprise.

S’étant rapprochées de mutuelles et/ou de mutuelles d’assurance, les IP ont pu former des groupes paritaires de protection sociale (GPS), sociétés de personnes à but non lucratif. Ces derniers ont été affectés par d’autres évolutions, à la fois politico-juridiques, économiques, sociologiques et technologiques, communes à l’ensemble des acteurs de la protection sociale complémentaire. Considérés, tant pour la retraite que pour la santé, comme une annexe à la sécurité sociale, les GPS ont ainsi subi l’emprise croissante de l’État dans la régulation du secteur. Ils ont dû faire face au vieillissement démographique, à l’éclatement des trajectoires professionnelles (chômage de masse, précarité, non salariat), à un certain déclin des formes traditionnelles de solidarité, ainsi qu’à la révolution numérique et aux progrès médicaux.

Ces évolutions ont déstabilisé les GPS, les exposant à un monde de plus en plus concurrentiel et de plus en plus contraignant tant sur le plan économique que juridique.

Elles ont par ailleurs conduit à de fortes attentes de la population en matière de santé et de protection sociale. Souvent perçu comme le meilleur du monde, notre système de santé a en effet ses limites, perçues par l’opinion publique et relevées par les classements internationaux. Nos concitoyens sont confrontés chaque jour à des difficultés géographiques, temporelles et financières d’accès aux soins et, devant le vieillissement et la croissance des maladies chroniques, ils se heurtent chaque jour davantage à de réels retards en matière de prévention, de coordination des acteurs de soins, d’orientation des citoyens dans le parcours de santé, tandis que les réponses apportées aux enjeux liés à la prévoyance et à la dépendance restent insuffisantes.

Questionnés dans leur modèle, tout en étant à bien des égards indispensables, les GPS sont ainsi confrontés à de nouveaux défis. Comme l’explique la deuxième partie du document, les orientations du nouveau Président de la République pourraient toutefois, sous certaines conditions, leur donner l’opportunité de retrouver toute leur place dans la protection sociale.

De manière générale, ce dernier affiche en effet clairement la volonté de faire entrer la France dans une ère nouvelle, où les grandes tendances de fond à l’œuvre depuis quelques années pourraient s’affirmer pleinement. En matière de protection sociale, la trajectoire la plus probable est une évolution vers un paysage plus simple, plus économe et plus efficient, sans pour autant remettre en cause ses principaux acteurs.

En retraite, l’objectif d’ungrand régime unifié par point permettrait de rendre le système plus équitable, plus lisible et plus facile à piloter d’un point de vue économique, mais il est peu probable qu’il puisse, à âge légal de départ inchangé, garantir un niveau de remplacement suffisant pour tous les assurés. Dans ce contexte, les GPS pourraient avoir intérêt, si les partenaires sociaux le souhaitent, à imaginer de nouveaux outils collectifs d’épargne retraite à capitaux de couverture. La clef de leur succès résidera dans leur souplesse et leur faculté d’adaptation et supposera un cadre fiscal favorable. Mais plus fondamentalement, pour répondre aux immenses défis du vieillissement de la population, les partenaires sociaux auraient intérêt à conclure un accord national interprofessionnel sur les questions de prévoyance, de retraite et de dépendance.

Quant à la santé, qui est une préoccupation autant des retraités que des actifs et des plus jeunes, les GPS, comme les autres assureurs, voient leur place confortée, puisque, tout en écartant clairement l’idée d’une nationalisation des « complémentaires santé », le nouveau Gouvernement entend bien s’appuyer sur ces acteurs pour améliorer l’accès aux soins, en particulier optiques, dentaires et audio-prothétiques. C’est donc dans un cadre commun partagé, plutôt que dans une concurrence avec les régimes de base, qu’il faut envisager le développement du rôle des GPS, chaque acteur étant appelé à se spécialiser là où, compte tenu de ses spécificités, il est plus efficace.

Cette question doit être replacée dans une perspective beaucoup plus large, en commençant par définir les priorités. À cet égard, il faut mettre l’accent sur une approche globale de la santé : comme l’ont démontré moult rapports, en particulier de l’IGAS et du Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, c’est tout l’environnement amont de la santé qu’il faut améliorer aujourd’hui, si l’on souhaite éviter des coûts trop élevés en aval : vaccinations, prévention des cancers, des maladies chroniques, des pathologies cardio-vasculaires et des risques professionnels, coordination des professionnels du secteur sanitaire, social et médico-social, orientation des individus dans le parcours de santé.

Or ce sont les GPS qui, de par les affinités professionnelles et géographiques qu’ils ont su créer, sont aujourd’hui les mieux placés pour organiser, en fonction des caractéristiques des populations et des territoires qu’ils connaissent, des politiques de prévention et d’organisation des soins. Ils sont en outre capables de passer d’une protection sociale liée au statut à une protection sociale liée à l’activité, couvrant les actifs quel que soit leur statut.

Une telle évolution, qui ferait des groupes de protection sociale des acteurs de santé au sens large du terme, suppose sans doute quelques évolutions juridiques, d’une part pour que les partenaires sociaux retrouvent la faculté d’organiser une protection sociale durable et solidaire en s’appuyant sur des opérateurs ou groupes d’opérateurs déterminés, d’autre part pour que les groupes de protection sociale aient les moyens techniques et juridiques de construire des relations de confiance avec certains professionnels de santé.

Les pouvoirs publics ne pourront pas relever seuls les nouveaux défis de la protection sociale : ils n’en ont ni les moyens financiers ni la légitimité socio-politique. Les acteurs privés ont donc une place à prendre. Les GPS, sociétés de personnes à but non lucratif, de culture paritaire et mutualiste, sont bien placés pour relever ce défi et apporter des réponses à la fois collectives et individuelles à nos concitoyens. L’État et la sécurité sociale n’ont pas le monopole de la solidarité : à côté de la solidarité nationale, des solidarités intermédiaires sont indispensables pour éviter une société à deux vitesses.

Au sommaire de cette étude

SYNTHESE

BILAN DU PASSÉ : DE FORTES ÉVOLUTIONS DE L’ENVIRONNEMENT JURIDICO-ÉCONOMIQUE ET DE FORTES ATTENTES DE LA SOCIÉTÉ

Des défis propres aux GPS : l’entrée progressive dans un univers économique de plus en plus concurrentiel
Des défis communs aux assureurs de personnes : les évolutions sociologiques, juridico-politiques et scientifiques
Les limites des pouvoirs publics et les nouvelles questions qui se posent pour les GPS

ESQUISSE DE L’AVENIR : LA NOUVELLE DONNE ET LE NOUVEAU RÔLE QUE POURRAIENT JOUER LES GPS, SOUS CERTAINES CONDITIONS

La nouvelle donne (ou le bon sens de l’histoire)
Une place à prendre pour les GPS
Les conditions politico-juridiques, la gouvernance et la méthode pour procéder aux évolutions

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

La protection sociale à l’épreuve des choix

La protection sociale, des Bourses du travail à la Sécurité sociale en passant par les sociétés de secours mutuel, s’est construite, en France, sur une base professionnelle. Les prestations sociales sont la contrepartie de cotisations acquittées à partir des rémunérations liées au travail.

Pierre Laroque, un des pères de la protection sociale française, avait défini avec justesse les missions de la Sécurité sociale à l’occasion d’un discours prononcé le 23 mars 1945 à l’École nationale d’organisation économique et sociale. Il avait alors déclaré, « La Sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu’il disposera en toutes circonstances d’un revenu suffisant pour assurer à lui-même et à sa famille une existence décente, ou à tout le moins un minimum vital […] Si donc cette garantie, pour être vraiment complète, doit viser toutes les familles, il n’en est pas moins vrai que la sécurité sociale est avant tout la sécurité des travailleurs, des familles, qui tirent leurs revenus du travail d’un ou de plusieurs de leurs membres ».

Cette construction d’inspiration bismarckienne n’a pas empêché l’État d’être un acteur majeur de la protection sociale en jouant plus ou moins directement sur le contenu des prestations et sur le montant des cotisations. Avec les ordonnances de 1967, il s’est immiscé dans la gouvernance des caisses de la Sécurité sociale. La technicité des dossiers, et la volonté d’orienter les dépenses sociales ont conduit à une étatisation rampante de la sphère sociale. L’introduction de la CSG, en 1991 et de la CMU en 1999 ainsi que la mise en place de la loi de financement de la Sécurité sociale à travers la réforme constitutionnelle de 1996 ont modifié en profondeur l’architecture de notre protection sociale. Les projets d’Emmanuel Macron s’inscrivent dans ce mouvement engagé depuis 40 ans et qui s’est accéléré depuis 20 ans. En proposant de créer un système universel d’indemnisation du chômage financé par la CSG et de supprimer le reliquat de cotisations sociales finançant l’assurance-maladie, il opte pour un système d’assistance d’inspiration « beveridgienne ». La création d’un grand régime unifié de retraite pourrait également conduire à une certaine forme d’étatisation. Cette grande mutation, si elle est menée à son terme, s’accompagne donc d’une réflexion sur le rôle des partenaires sociaux dans la gestion de la protection sociale. Par ailleurs, pour des raisons budgétaires et pour des raisons liées à l’évolution de notre société, le développement d’un système d’assistance libère un espace pour refonder un niveau d’assurance professionnel tel qu’il existe chez nos partenaires. L’État est en charge du premier pilier quand le deuxième est de la responsabilité des entreprises et des syndicats ; le troisième relevant de la responsabilité individuelle. Ce serait une véritable révolution, mais une révolution qui pourrait aurait l’indéniable avantage de clarifier la situation.

Les groupes paritaires de protection sociale : Quel bilan ? Quel avenir ?