Retraite, réforme ou pas réforme, à vous de choisir!

Y a-t-il urgence à réformer le système de retraite français ? La réforme s’impose car son déficit est en partie structurel. Elle s’impose afin de rassurer nos partenaires européens sur notre capacité à maîtriser nos finances publiques au moment où la France est en tête pour l’augmentation de la dette. En revanche, au vu de l’importance du déficit des régimes de retraite, moins d’un point de PIB quand le déficit public dépasse 9 points, l’urgence de la réforme n’est pas évidente. Compte tenu de la sensibilité des Français sur la question des retraites, le Gouvernement prend des risques à vouloir s’engager, à quelques mois de l’échéance présidentielle, sur ce terrain. Plusieurs pistes sont néanmoins à l’étude dont celle du relèvement de l’âge légal de 62 à 64 ans ou celle visant à accélérer la réforme Touraine portant la durée de cotisation de 42 à 43 ans.

Si le Conseil d’Orientation des Retraites, dans son rapport 2021, fidèle à son habitude, est resté plutôt optimiste en considérant que le système est capable d’affronter la crise covid-19 au prix certes d’une dévalorisation relative des pensions. La Commission Blanchard/Tirole a, en revanche, appelé à un dynamisme plus marqué tout comme la Cour des Comptes.

La vision tempérée du Conseil d’Orientation des Retraites

En 2020, selon le Conseil d’Orientation des Retraites (COR), 338 milliards d’euros de pensions ont été versés à plus de 16 millions de retraités. Le système de retraite a enregistré un déficit de 18 milliards d’euros, ramené à 13 milliards d’euros après un transfert de 5 milliards d’euros issus du Fonds de Réserve des Retraites. Ce déficit est inférieur aux prévisions du mois de juillet (-29 milliards d’euros) et de novembre (-25 milliards d’euros). Ce moindre déficit est imputable à la reprise de l’activité intervenue à compter du troisième trimestre 2020. Pour 2021, le COR évalue le déficit entre 7 et 10 milliards d’euros, soit 0,3 % à 0,4 % du PIB.

Selon le COR, le besoin de financement du système de retraite pour les vingt-cinq prochaines années, en moyenne annuelle, serait compris entre zéro et 0,6 point de PIB (autour de 14 milliards d’euros avec pour référence le PIB 2019), pour une croissance des revenus d’activité de 1,3 % sur le long terme. Le COR a révisé à la baisse le taux de fécondité en retenant un taux de 1,83 enfant par femme. Les gains d’espérance de vie à 65 ans ont été également réduits, ce qui améliore les résultats du système retraite sur longue période. En revanche, avec une diminution du solde migratoire, la croissance de la population se ralentira plus vite que prévu. Le nombre de personnes actives progresserait de 46 000 par an entre 2021 et 2040, contre +173 000 entre 1990 et 2005. À partir de 2040, la population active baisserait de 40 000 par an jusqu’en 2070. Cette diminution de la population active pourrait être compensée par une augmentation du taux d’emploi qui est bien plus faible en France que chez nos partenaires. Cela suppose une forte augmentation de l’emploi des seniors. Selon le COR, le taux d’emploi des seniors de 60 à 64 ans devrait passer de 35,5 à 63 % de 2021 à 2040. Le COR estime toujours que la croissance sur longue période devrait se situer autour de 1,3 %, sachant que de 2011 à 2021, le taux moyen a été de 0,7 %. Le taux de chômage cible reste fixé à 7 %. Le nombre de cotisants par rapport à celui des retraités devrait quant à lui passer de 1,7 à 1,3 de 2019 à 2070. Les retraités seront, dans cinquante ans, 23 millions contre 16,4 millions en 2019.

Après avoir atteint 14,7 % du PIB, le poids des dépenses de retraite baisserait à 13,7 % du PIB d’ici 2025, contre 14 % prévu en juillet dernier. Le niveau serait proche de celui qui avait été projeté avant la crise sanitaire. Le Conseil d’Orientation des Retraites estime que les dépenses progresseront moins vite en raison de moindres gains d’espérance de vie. En 2070, pour les femmes, l’espérance de vie à 65 ans ne serait plus de 24,2 ans, mais de 23,7 ans. Pour les hommes, elle serait ramenée de 20,5 à 20 ans. Par ailleurs, l’accroissement de mortalité de 9 % en 2020 a légèrement réduit les dépenses. Les prévisions de croissance pour les prochaines années sont revues à la hausse, ce qui induit un surcroît de recettes. Le PIB devrait augmenter de 5 % en 2021 de 4 % en 2022, de 2,3 % en 2023 et de 1,6 % en 2024. À long terme, le solde du système de retraite varierait entre +2,1 % et -0,7 % du PIB en 2070. Pour équilibrer le système de retraite, le COR estime que l’âge effectif de départ à la retraite devrait atteindre 64 ans en 2030, contre 62,2 ans en 2019. Les deux autres moyens seraient de diminuer les pensions de 2,2 % par rapport à leur évolution normale ou d’augmenter les cotisations de 1,4 point.

Selon le COR, la pension moyenne brute de l’ensemble des retraités passerait de 50,1 % à moins de 35 % du revenu moyen d’activité de 2019 à 2070. Entre les générations des années 1950 et celles des années 1980, le taux de remplacement net à la liquidation baisserait de 10 points pour les salariés non-cadres. Pour les cadres, la baisse serait encore plus marquée.

En 2018, le niveau de vie médian des retraités était de 1 828 euros par mois et par unité de consommation. Un retraité sur dix dispose d’un niveau de vie inférieur à 1 103 euros quand un sur dix a un niveau de vie supérieur à 3 170 euros. Pour ces derniers, les revenus du patrimoine représentent 21 % de leurs revenus contre 14 % pour l’ensemble des retraités. Depuis 2014, le pouvoir d’achat des pensions est en baisse et, depuis 2017, le niveau de vie des retraités s’érode.

Si en 2014, le niveau de vie des retraités était de 7 points supérieur à celui de la moyenne de la population, l’écart n’est plus que de 2 points en 2020 bien que les pensions n’aient pas été touchées par la crise sanitaire. Le niveau de vie relatif des retraités s’établirait entre 90,2 et 94,6 % en 2040 et entre 77,2 % et 86 % en 2070.

Le Conseil d’Orientation des Retraites est fidèle à sa ligne de conduite en vertu de laquelle, sur longue période, rien n’est dramatique. Il retient des hypothèses économiques et démographiques plutôt optimistes. S’il ne nie pas les conséquences à court terme de la crise sanitaire, ses effets à long terme seraient mesurés. Le déficit de 18 milliards d’euros devrait néanmoins perdurer même s’il est amené à se réduire. À la lecture de ce rapport, le Gouvernement peut tout à la fois justifier le report d’une réforme paramétrique et, inversement, défendre la nécessité d’en faire une. Compte tenu du contexte économique et politique, il devrait faire passer quelques mesures en faveur des retraités les plus modestes dans le cadre du prochain projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2022.

La Cour des Comptes appelle de ses vœux une réforme prudente

Dans le cadre de son rapport sur la stratégie de finances publiques pour la sortie de crise, la Cour des Comptes a consacré un chapitre à la retraite. En introduction, les rapporteurs ont souligné que les Français avaient, depuis 1993, consenti à de nombreux efforts en matière de retraite. Ils soulignent l’importance des mesures concernant la désindexation des pensions et des salaires reportés aux comptes de carrière ainsi que la modification du calcul du salaire de référence. Ce dernier est désormais calculé sur les 25 meilleures années et non plus sur les 10 meilleures années. Ils mentionnent le passage de la durée d’assurance de 37 ans et demi à 43 ans et le recul progressif de l’âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans et de l’âge d’annulation de la décote en cas de non-respect de la durée d’assurance de 65 à 67 ans. Ils rappellent le processus d’harmonisation engagé depuis une vingtaine d’années concernant les régimes de base, les régimes spéciaux et ceux de la fonction publique. Les rapporteurs mentionnent également les mesures prises par les partenaires sociaux pour maintenir à l’équilibre les régimes complémentaires. Selon la Cour, l’ensemble des réformes des retraites de base et complémentaires ont entraîné une forte réduction des dépenses par rapport à leur évolution tendancielle. En 2030, les retraites représenteraient un peu moins de 14 % du PIB, soit un niveau comparable à celui d’avant crise, contre 20 % si les réformes précitées n’étaient pas intervenues. Elle observe néanmoins que le système de retraite est appelé à rester durablement en déficit, reprenant les conclusions du Conseil d’Orientation des Retraites mais en les interprétant de manière plus pessimiste. La Cour des Comptes appelle de ses vœux de nouvelles adaptations possibles pour maîtriser l’évolution des dépenses. L’évolution de la démographie française l’inquiète tout particulièrement. Le nombre d’actifs rapporté à celui des retraités pour le régime général des salariés du secteur privé est passé de 4,5 en 1965 à 1,8 en 1992, puis à 1,4 en 2019. Cette dernière baisse, de près d’un quart, traduit l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom nées à partir de 1945. Compte tenu du ratio démographique encore plus défavorable constaté dans la plupart des autres régimes de retraite (fonctionnaires de l’État, régimes agricoles, régimes spéciaux), le rapport cotisants/retraités n’est plus que de 1,1 en moyenne pour l’ensemble des régimes de retraite. Cela signifie qu’en moyenne, chaque actif finance la pension d’un retraité. La Cour des Comptes souligne que le niveau de vie moyen des ménages de plus de 65 ans dépasse celui de l’ensemble de la population (de 2,9 % en 2018). Cet écart atteint 9,1 % en prenant en compte le fait que les retraités sont plus souvent propriétaires de leur logement. Elle retient des données un peu plus favorables que celles du COR et note que cette situation constitue une particularité française. Elle s’interroge sur l’équilibre des charges entre les différentes générations d’autant plus que l’endettement augmente rapidement. Elle pointe une autre particularité française, à savoir le départ précoce à la retraite. Si l’âge effectif de départ à la retraite s’est accru de deux ans à la suite de la réforme de 2010, il reste très inférieur à celui de nos partenaires européens, conduisant à des durées de versement pouvant atteindre en moyenne près de 27 ans pour les femmes et 23 ans pour les hommes, contre respectivement 22 et 19 ans en Allemagne ou encore 21 et 18 ans en Suède. Si le taux d’emploi des seniors en France a progressé, entre 2003 et 2019, de 54,4 % à 72,7 % pour les 55-59 ans et de 13,4 % à 32,5 % pour les 60-64 ans, il reste notablement inférieur à celui de la plupart de nos partenaires.

La Cour juge nécessaire l’adoption de nouvelles mesures d’adaptation pouvant avoir des effets distincts sur les actifs et les retraités actuels et futurs, en fonction de leur situation professionnelle, du profil de leur carrière et de leur patrimoine. Elle n’exclut pas une nouvelle modification des règles de calcul ou d’indexation des retraites mais celles-ci devraient « tenir compte des fortes disparités de situation qui traversent la population des retraités, au-delà du constat d’une situation financière en moyenne plus favorable que celle des actifs ». La Cour des Comptes ne semble pas hostile à l’idée d’un relèvement de l’âge de la retraite mais celui-ci devrait s’accompagner d’actions impliquant les partenaires sociaux et les entreprises elles-mêmes, afin de favoriser le maintien dans l’emploi de salariés. Elle rappelle qu’en 2018, seuls 63 % des nouveaux retraités et 52 % des nouvelles retraitées avaient une activité professionnelle au moment de leur départ en retraite ; les autres percevaient d’autres revenus de remplacement (allocation-chômage, pension d’invalidité ou revenu de remplacement) ou, à défaut, étaient sans revenus connus.

La Cour conclut de manière prudente qu’une « reprise de la réforme du système des retraites ou un ajustement des paramètres d’ouverture des droits ou de calcul de la pension nécessiteraient une expertise renforcée pour en faire partager les enjeux, une concertation approfondie pour en faire comprendre les objectifs, et un calendrier de mise en œuvre suffisamment étalé pour en faciliter l’acceptation et permettre les adaptations nécessaires dans les entreprises ». Si elle considère que la France ne pourra pas faire l’économie d’une réforme, la Cour des Comptes indique que son adoption peut être un nouveau chemin de croix.

La commission internationale sur les grands défis économiques pour l’engagement d’une réforme des retraites

La Commission internationale présidée par Olivier Blanchard et Jean Tirole a réalisé un rapport sur les conditions à remplir afin de permettre à la France de renouer avec une croissance forte et pérenne. Un chapitre de ce rapport est consacré à la retraite.

Comme la Cour des Comptes, les auteurs de ce rapport soulignent que la France a, entre 1993 et 2014, procédé à d’importantes réformes. Ils rappellent que le gouvernement a majoré à plusieurs reprises le taux de cotisation, qui est désormais l’un des plus élevés de l’OCDE et que le nombre d’années d’assurance requis pour pouvoir prétendre à une pension a été augmenté tout comme que celui des meilleures années entrant en ligne de compte dans le calcul des droits. Ils mentionnent également le recul de l’âge de départ et surtout le changement des règles d’indexation. Le changement d’indexation vaut à la fois pour les salaires d’activité et pour les pensionnés, servant de base au calcul des pensions quand elles ont été liquidées. Selon la Commission, ces mesures ont permis de réaliser des économies, tout en rendant le système sensible au cycle conjoncturel et aux crises économiques. L’équilibre des régimes dépend davantage que dans le passé des taux d’inflation et de croissance de la productivité. Si ces réformes n’ont pas encore de réelles conséquences sur le taux de remplacement des personnes qui liquident leurs retraites, en revanche, elles pénalisent les retraités âgés.

La Commission reprend les arguments qui avaient justifié l’élaboration du projet de réforme visant à instituer un régime universel. Elle mentionne que la fragmentation du système actuel crée des inégalités intragénérationnelles. Elle s’accorde sur le fait que sa complexité est une source de coûts. Elle indique que de très nombreux Français estiment que le système est injuste et inefficace comme le Cercle de l’Epargne l’avait mentionné lors de son enquête de 2018 (« Les Français, la retraite et l’épargne » réalisée par l’IFOP et le Cecop pour le Cercle de l’Epargne et Amphitéa).

Les auteurs du rapport considèrent que Le projet de réforme soumis par le gouvernement à l’Assemblée nationale le 24 janvier 2020 constitue un bon point de départ. Ils sont favorables à l’instauration d’un régime par points qui pourrait être le vecteur d’unification des régimes. Ils jugent nécessaire de jouer sur deux leviers, le montant des pensions et l’âge de départ à la retraite.

 Pour vaincre les résistances, ils recommandent d’améliorer le lien entre les revenus perçus au cours de la carrière et les points accumulés. Pour éviter une paupérisation des retraités modestes, ils proposent l’attribution de points gratuits. Pour l’indexation, ils préconisent l’instauration d’un mécanisme permettant d’éviter une trop forte sensibilité des prestations aux aléas économiques. Ils avancent l’idée d’une indexation sur la croissance des salaires minorée du taux de dépendance du système (qui rapporte le nombre de bénéficiaires au nombre de cotisants) en introduisant un facteur de soutenabilité. Le nombre de points acquis au cours d’une année donnée dépendrait du salaire moyen. Au lieu de recourir à une « valeur d’acquisition du point » arbitraire et entachée de soupçons de manipulation, il s’agirait plutôt d’exprimer les points acquis en pourcentage du salaire moyen – un travailleur acquiert 100 points au cours d’une année s’il a perçu 100 % du salaire moyen durant cette année, 75 points s’il a perçu 75 % du salaire moyen, 150 points s’il a perçu 150 % du salaire moyen, et ainsi de suite. Ils rappellent que ce type de mécanisme, qui a été introduit en Autriche, en Allemagne et au Portugal et devrait l’être en Espagne, permet un ajustement en fonction du vieillissement démographique similaire à celui qui existe dans le cadre d’un système notionnel à cotisations définies. Néanmoins, ils ne sont pas favorables au système de retraite en compte notionnel qui avait été également rejeté par Jean-Paul Delevoye au début de la négociation pour le système universel. Ce type de système, en vigueur en Suède et en Italie, affecte les cotisations dans un compte individuel. Un taux d’intérêt fictif est appliqué aux cotisations accumulées, et au moment de la retraite, le montant enregistré sur le compte sert de base au calcul d’une rente, autrement dit, une prestation annuelle dont le montant dépend du taux d’intérêt fictif et de l’espérance de vie à l’âge de la retraite. Ils estiment que le fonctionnement de ce système se rapproche trop de celui des fonds de pension et serait incompris par l’opinion.

En lieu et place de l’âge pivot, ils sont favorables à l’instauration d’une fenêtre de départ pour tenir compte des spécificités professionnelles. Les gains d’espérance de vie devraient être partagés à hauteur de deux tiers pour la durée de cotisation et un tiers pour la retraite comme cela était initialement prévu par la loi Fillon. Ils souhaitent également un renforcement des incitations financières à la prolongation d’activité pour que le système se rapproche de la neutralité actuarielle.

Les rapporteurs soulignent qu’avec le départ des baby-boomers, les jeunes générations doivent supporter des charges importantes tout en se constituant des suppléments de retraite. Ils sont hostiles à une augmentation du taux de cotisation au-delà de 28,12, assumé à raison de 40 % par les salariés et de 60 % par les employeurs. Le taux de cotisation est en effet déjà très élevé et susceptible de décourager l’offre de travail.

Les auteurs du rapport suggèrent un renforcement du Fonds de réserve des retraites qui devrait accompagner la convergence des régimes et faciliter la transition du système actuel vers le nouveau système. Ils recommandent de soumettre le plan de transition à une analyse actuarielle complète, qui couvre les effets de la réforme tant en termes de redistribution que de soutenabilité financière à long terme.

Le rapport souligne la nécessité de mener des politiques de formation en faveur des seniors afin d’améliorer leur employabilité. Il avance l’idée d’une remise à plat des règles de fixation des salaires à l’ancienneté. Il préconise un aplatissement de la courbe des salaires.

Qu’en pensent les Français ?

Les enquêtes du Cercle de l’Épargne/ Amphitéa des années précédentes avaient révélé que si les Français ne sont pas totalement opposés à la réforme, aucun consensus ne se dégage sur sa nature et ses modalités. Dans une enquête Opinion Way réalisée pour les Échos du mois de juin 2021, les Français indiquent qu’ils sont conscients de la nécessité de réformer le système de retraite, mais celle-ci ne doit pas intervenir avant l’élection présidentielle. Plus de la moitié des Français (55 %) jugent que ce gouvernement ne doit pas engager une réforme, quand 42 % y sont favorables. Pour 75 % des Français, la priorité doit être donnée à la relance de l’activité économique. Les retraites ne sont prioritaires que pour 32 % des sondés. Ce sujet arrive loin derrière l’aide aux entreprises et la réindustrialisation, deux sujets crédités de 58 % des voix, et même derrière la baisse des dépenses publiques (49 %). Malgré tout, 69 % des Français pensent qu’il est nécessaire de réformer les retraites, dont 21 % qui en sont ardemment convaincus. À l’inverse, seuls 9 % jugent qu’une réforme n’est « pas du tout nécessaire », lorsqu’ils répondent à cette question qui laisse peu de monde indifférent.

Les femmes sont bien plus nombreuses que les hommes à juger une réforme nécessaire (73 % contre 66 %). Cette différence d’appréciation est certainement liée l’écart entre les pensions des hommes et celles des femmes. Elles peuvent espérer améliorer leur situation grâce à l’adoption d’une réforme. Les catégories socioprofessionnelles les moins favorisées semblent plus en attente d’une réforme que les actifs aisés (69 % des CSP- la jugent nécessaire, contre 66 % chez les cadres et professions libérales). Les plus de 65 ans sont également favorables à la mise en place d’une réforme qui ne les concernera pas mais qui pourrait garantir la pérennité du système. 78 % des plus de 65 ans disent la réforme nécessaire, contre 60 % à 71 % des tranches d’âge pleinement engagées dans la carrière, c’est-à-dire entre 25 et 64 ans. Les jeunes générations qui sont les plus enclines à penser qu’ils n’auront pas de retraite sont majoritairement favorables à l’adoption d’une réforme (75 %).