Les Français et la retraite, avant tout une question d’information

Selon une enquête d’Opinionway de septembre 2020 pour le compte de l’Assurance retraite et l’Agirc-Arrco, 80 % des actifs âgés de 50 à 62 ans s’interrogent prioritairement sur le montant de leur future retraite et le nombre d’années qu’il leur reste à travailler pour avoir une retraite suffisante. Depuis cinquante ans, les pouvoirs publics améliorent le système d’information des assurés afin de faciliter leurs démarches et, au mieux, décider du moment le plus opportun pour liquider ses droits. Le système de retraite français étant constitué d’un nombre important de régimes de base et complémentaires, ayant leurs règles spécifiques de liquidation, les assurés ont besoin de pouvoir accéder tout à la fois à des données fiables et à du conseil.

Tout ou presque commence en 1975 sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing

La loi n°75-3 du 3 janvier 1975 portant diverses améliorations et simplifications en matière de pensions ou allocations des conjoints survivants, des mères de famille et des personnes âgées a posé les premiers jalons du droit à l’information des assurés. Cette loi qui avait pour ambition de « permettre aux assurés d’être mieux informés de leur situation au regard de l’assurance vieillesse » et de « faire le point sur des droits qu’ils ont acquis et les possibilités qui leur sont ouvertes de continuer à les améliorer » posa en principe, dans son article 20, l’obligation pour les caisses et services gestionnaires de l’assurance vieillesse « d’adresser périodiquement, à titre de renseignement, à leurs ressortissants, les informations nécessaires à la vérification de leur situation au regard des régimes dont ils relèvent. ». Codifiée en 1985[1] cette obligation, est alors consacrée par l’article L. 167-17 du Code de la Sécurité Sociale. Elle permet, en théorie, aux assurés de bénéficier d’une information sur leurs droits en cours de constitution et sur le montant de leur future pension.

Il était alors prévu que « les caisses de retraite adressent à leurs adhérents, dans des conditions fixées par décret, au moment de la liquidation de l’avantage vieillesse, toutes les informations relatives aux conditions d’attribution de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et aux procédures de récupération auxquelles cette allocation donne lieu » et que « les assurés bénéficient gratuitement d’un droit à l’information sur le système de retraite par répartition ». 

Toutefois, cette obligation laissait à l’origine une grande souplesse aux caisses de retraite quant à sa mise en œuvre. De fait, pour la Cour de Cassation, si les caisses d’assurance vieillesse étaient tenues d’informer leurs ressortissants, le législateur n’avait pas prévu une individualisation de cette information. La Cour avait ainsi considéré, dans une décision rendue le 30 janvier 1992, que l’information due à leurs ressortissants ne nécessitait une individualisation de cette information et pouvait par conséquent avoir lieu par voie de presse interne (CCass soc, 30 janvier 1992, RJS 1992 n°337, D 1993). De plus, si la Cour de Cassation a estimé que la responsabilité des organismes pouvait être engagée en cas de délivrance de renseignements erronés ou incomplets (CCass soc, 9 mars 2000) ou en cas d’omission d’envoi du relevé de compte à l’un de ses ressortissants, âgé de 59 ans (CCass soc, 4 mars 1999), elle a en revanche estimé, dans une décision rendue le 31 mars 1994 que le devoir d’information des caisses ne s’étendait pas à la délivrance des renseignements destinés à permettre à l’assuré de prendre, en connaissance de cause, la meilleure décision le concernant (CCass soc, 31 mars 1994, bulletin V n° 129 p. 87). Elle a, par ailleurs, écarté la responsabilité des caisses qui n’auraient pas renseigné les bénéficiaires éventuels d’une pension de réversion, au motif que ceux-ci n’étaient pas leurs ressortissants au sens de l’article L.161-17 du Code de la Sécurité Sociale (CCass soc, 26 avril 2001, bulletin n° 140 p. 109).

De fait, comme le rappelle le député Daniel Labaronne dans un récent rapport[2], le droit à l’information dont bénéficient les assurés « a durant longtemps été parcellaire, et n’a pas été appliqué effectivement ». Selon le COR, « la diversité et la complexité des règles en matière de retraite, conjuguées au manque de moyens techniques et à l’absence de coordination inter-régimes »[3] seraient à l’origine de la portée limitée de cette obligation pendant plusieurs décennies.

La consécration, en 2003 d’un droit à l’information « personnalisé et consolidé »

Dès sa création en mai 2000, le Conseil d’Orientation des retraites, a fait de la diffusion d’informations sur les retraites, accessibles à tous, une de ses principales responsabilités. Dans son premier rapport publié le 6 décembre 2001, il considérait qu’« en dépit de progrès importants réalisés dans la diffusion d’informations sur les retraites, les Français connaissent mal les règles qui s’appliquent à leur propre cas ». Dès lors il évoquait, dès 2001, la nécessité de « fournir à chaque assuré une information complète et précoce sur sa situation », d’« examiner les conditions permettant de fournir une étude personnalisée et prospective de son cas » et d’« améliorer l’information des personnes ayant effectué leur activité dans plusieurs régimes de base ». Nombreuses de ses recommandations ont été reprises au moment de l’élaboration de la réforme des retraites de 2003. S’inspirant du modèle en vigueur en Suède qui communique chaque année des informations individuelles sur les droits acquis, la réforme redéfinit l’obligation d’information qui pèse sur les caisses de retraite en fixant un cadre plus contraignant pour ses dernières.

La loi prévoyait d’une part l’envoi systématique aux assurés salariés, non-salariés et fonctionnaires, de deux documents distincts, selon leur âge :

• De 35 ans à 55 ans et ce, tous les 5 ans, un relevé de leurs droits connus dans l’ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires. Ce document, intitulé « relevé individuel de situation » (RIS) synthétise les droits connus et restitue le nombre de trimestres acquis dans les régimes de base, la durée d’assurance totale de l’assuré, et les droits qu’il s’est constitué dans les éventuels régimes complémentaires dont il a pu dépendre ;

• À partir de 55 ans et ce, tous les 5 ans, une estimation du montant de leur retraite future. Ce document, intitulé « estimation indicative globale » (EIG) comporte les mêmes éléments que le relevé de situation individuelle, auxquels s’ajoute une estimation des droits à retraite futurs. Cette estimation distingue plusieurs âges : à 60 ans, à l’âge auquel l’assuré peut bénéficier du taux plein, et à 65 ans.

La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites crée par ailleurs le groupement d’intérêt public « GIP Info-retraite ». Mis en place le 5 juillet 2004, il est devenu dix ans plus tard, à la suite de la réforme des retraites du 20 janvier 2014, « Gip Union Retraite ». Regroupant tous les organismes gestionnaires d’un régime de retraite obligatoire (de base et complémentaires) ainsi que les services de l’État chargés des retraites des fonctionnaires, il avait vocation à coordonner et planifier les travaux menés par les différents régimes de retraites afin d’améliorer l’information apportée aux assurés tous statuts professionnels confondus. Le groupement a également mis à disposition des assurés des outils tels que le simulateur de pension M@rel qui permet de réaliser une simulation gratuite de sa future pension à tout âge et selon différents scénarios de carrière.

Amélioration continue du droit de l’information et du droit de conseil

Avec la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, le législateur crée les Caisses d’Assurance Retraite et de la Santé au Travail (CARSAT), organismes à compétence régionale relevant du régime général de sécurité sociale. Il leur attribue comme mission d’informer et de conseiller les assurés et leurs employeurs sur la législation de l’assurance vieillesse.

Après la réforme Fillon des retraites de 2003, Éric Woerth alors ministre du travail, de la solidarité et de la fonction publique, étend les contours du droit à l’information. Il prévoit notamment la possibilité pour chaque assuré, dès 45 ans, d’avoir accès à un « entretien information retraite » (EIR) auprès d’un ou plusieurs régimes de retraite dont il relève. Cette rencontre individualisée permet de fournir aux assurés des informations sur leurs droits constitués, ainsi qu’une estimation de leurs possibilités d’évolution compte tenu des choix et des aléas de carrière éventuels, sur les possibilités de cumuler un emploi et une retraite, et sur les dispositifs permettant d’améliorer le montant de la future pension. La réforme 2010 des retraites prévoit par ailleurs la mise en place du relevé individuel de situation dématérialisé, à la demande des assurés (RIS en ligne), une information spécifique des futurs expatriés et la délivrance d’un document d’information générale sur le système de retraite à tous les assurés ayant validé deux trimestres d’assurance retraite afin d’améliorer leur connaissance sur le fonctionnement général des retraites en France.

La collaboration inter-régimes au service de l’information des assurés

Dès son installation, en 2004, le GIP Info retraite a fait de l’élaboration de procédures d’échanges de données entre les systèmes d’information des régimes membres l’une de ses priorités. Fruit d’un travail de collaboration entre les différents régimes de base, comme les complémentaires, le droit à l’information retraite était disponible pour tous les assurés à leur demande dès le 1^er juillet 2006, soit deux ans seulement après la création du GIP et la première campagne du droit à l’information retraite a débuté le 1^er janvier 2007. Elle avait alors concerné les seules générations 1957 (bénéficiaires âgés de 50 ans) pour le Ris et 1949 (bénéficiaires âgés de 57 ans) pour l’EIG. De la même façon, les régimes se sont adaptés aux nouvelles exigences introduites dans la réforme des retraites de 2010.

En 2014, le GIP Info Retraite devient GIP Union Retraite. Le Groupement ainsi refondé rassemble les membres du GIP fondé en 2004 ainsi que la Caisse des dépôts et consignation qui devient alors un membre à part entière du GIP quand, précédemment, elle ne siégeait qu’en qualité d’intermédiaire des régimes dont elle assure la gestion. Le GIP remodelé voit par ailleurs ses missions élargies afin d’intégrer la création d’un compte individuel retraite numérique et de nouveaux services au profit des assurés. Il se voit par ailleurs confier une mission de pilotage stratégique de l’ensemble des projets de coordination, de simplification et de mutualisation ayant pour objet d’améliorer les relations des régimes avec leurs usagers. Ses missions sont expressément définies dans le cadre de contrats d’objectifs pluriannuels (COP) liant le GIP Union Retraite et l’État. Le premier, signé le 13 mars 2015 pour la période 2015-2018, avait assigné au GIP quatre grandes priorités :

• « Concrétiser l’innovation et la modernisation de l’offre de services des régimes de retraite au service des usagers » ;
• « Mener à terme les projets communs structurants pour l’avenir du système de retraite » ;
• « Conforter et moderniser le droit à l’information » ;
• « Structurer un espace de réflexion partagé des régimes de retraite sur la simplification ».

La Feuille de route suivante, adoptée pour les années 2019-2020, avait fixé au GIP les 4 axes suivants :

• Moderniser le droit à l’information ;
• Poursuivre le développement de l’offre de services inter-régimes ;
• Développer la mutualisation des outils et des procédures ;
• Améliorer l’efficience de l’inter-régimes.

Dans ses derniers rapports d’activité, le GIP Union retraite a valorisé les actions menées par le groupement au cours des deux dernières années et a notamment cité les avancées réalisées en matière de simplification des demandes à travers la possibilité donnée aux assurés d’effectuer une demande unique pour l’obtention de toutes les pensions. Ce service accessible en ligne sur le site du GIP ou via les sites des différents régimes depuis le 15 mars 2019 tend à se démocratiser. Fin 2020, 40 % des dépôts de dossier de demande de retraite se faisaient en ligne. Les efforts en matière de mutualisation et d’harmonisation des systèmes gérés par les différentes caisses ont notamment permis de faire émerger le répertoire de gestion des carrières unique (RGCU). Ce dernier centralise l’ensemble des données de carrière des assurés quand par le passé chaque régime disposait d’une base de données qui lui était propre. Le RGCU vise ainsi à accroître la qualité des données sur les carrières des régimes, en organisant le contrôle de leur cohérence.

D’importantes évolutions ont par ailleurs été réalisées en matière d’accès à l’information afin de développer des services numériques. Outre le compte retraite personnalisé, une application mobile a été créée pour permettre, à tout moment, aux assurés un accès à leurs informations retraite quels que soient les régimes auxquels ils ont cotisé. Lancée en juillet 2020, l’application « Mon compte retraite » a donné lieu, en quelques mois de 700 000 téléchargements.

Le droit à l’information concerne également la retraite supplémentaire

Parallèlement aux évolutions constatées du droit à l’information des assurés des régimes obligatoires (régimes de base et complémentaires), une réflexion quant à la nécessité d’accroître l’information des titulaires de produits d’épargne retraite supplémentaire a émergé dans les débats publics.

Dès la réforme des retraites de 2003 instituant le PERP et le PERCO, le législateur a prévu une obligation d’information des détenteurs de produits aussi bien au stade de la souscription qu’au cours de la vie du contrat. Ainsi, avant même la conclusion du contrat, le gestionnaire du produit est tenu de remettre à l’adhérent une notice d’information dans laquelle sont définies les garanties et leurs modalités d’entrée en vigueur ainsi que les formalités à accomplir lors de la liquidation de sa rente viagère.

Avec la réforme des retraites de 2010, une nouvelle étape est franchie. L’article 112 de la loi complète le dispositif antérieur et prévoit l’insertion d’un nouvel article dans le code des assurances et le code de la mutualité imposant aux gestionnaires de fournir dans leur communication aux assurés « une estimation du montant de la rente viagère qui serait versée à l’assuré à partir de ses droits personnels. ». L’organisme gestionnaire doit, le cas échéant, préciser « les conditions dans lesquelles le membre adhérent peut demander le transfert de sa garantie auprès d’une autre mutuelle, d’une entreprise d’assurance ou d’une institution de prévoyance. ».

Depuis, la loi Pacte adoptée en mai 2019 et, plus récemment la loi relative à la déshérence des contrats de retraite supplémentaire portée par le député Daniel Labaronne, sont venues à leur tour, renforcer cette obligation d’information au profit des détenteurs de ces produits afin de les accompagner dans la préparation de leur retraite et de limiter le risque de contrat en déshérence dont le nombre avait été évalué par la Cour des Comptes à 13,3 millions d’euros au titre du stock de contrats de retraite supplémentaire à adhésion obligatoire ou facultative non liquidés passé l’âge de 62 ans et à environ 5 milliards d’euros pour les personnes âgées de plus de 65 ans (source : GIP Union Retraite).

L’ordonnance n° 2019-766 du 24 juillet 2019 portant réforme de l’épargne retraite adoptée en application de la loi pacte qui a refondé l’épargne retraite en créant le Plan d’Épargne Retraite (PER) prévoit une information renforcée à destination des titulaires de Plan d’Épargne Retraite avant leur départ à la retraite. L’article L224-30 Code monétaire et financier, créé par l’ordonnance précitée, donne ainsi la possibilité à chaque adhérent, cinq ans avant l’atteinte de l’âge légal de la retraite, c’est-à-dire dès 57 ans, d’interroger par tout moyen l’assureur afin de s’informer sur ses droits et sur les modalités de restitution de l’épargne. Il pourra aussi, le cas échéant, confirmer le rythme de réduction des risques financiers dans le cadre de la gestion de son épargne sur les dernières années. Il reviendra par ailleurs au gestionnaire du plan d’informer l’adhérent de la possibilité de mettre un terme à son contrat, 6 mois avant que ce dernier ait atteint l’âge légal, c’est-à-dire à 61 ans et demi.

En février 2021, reprenant la philosophie du dispositif introduit par Christian Eckert, le Parlement a adopté proposition de loi visant à faciliter la recherche des contrats de retraite supplémentaire oubliés (Loi n° 2021-219 du 26 février 2021 relative à la déshérence des contrats de retraite supplémentaire).

En vertu du dispositif adopté par le Parlement en février dernier et précisé par un décret publié au journal officiel du 27 juin 2021, les gestionnaires de produits d’épargne retraite devront renvoyer chaque année au GIP Union Retraite les informations nécessaires à l’identification des bénéficiaires. Le devoir d’information des employeurs vis-à-vis de leurs salariés avant que ces derniers n’aient quitté l’entreprise sera par ailleurs renforcé afin de limiter en amont le nombre de contrats de déshérence. Ce dispositif qui entrera en vigueur à compter du 1^er juillet 2022, s’appliquera au PER dans ses différentes déclinaisons ainsi qu’aux produits d’épargne retraite individuels et collectifs antérieurs à la loi PACTE. Anticipant cette nouvelle mission le GIP a ainsi précisé dans son rapport d’activité 2020 que dès 2020 le Groupement et les organismes de retraite supplémentaire ont initié une réflexion sur le phénomène de déshérence. Il indiquait par ailleurs que des travaux seraient engagés en 2021 pour mettre en place un service visant à identifier et sensibiliser ce public spécifique.

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Comme dans de nombreux domaines, la maîtrise de l’information à travers la disposition de données fiables et lisibles constitue un atout majeur pour la prise de décision. Or, si d’importantes avancées ont été réalisées en matière de retraite, les enquêtes menées par le GIP Union Retraite sur le rôle de l’information dans les comportements de départ à la retraite, semblent mettre en évidence que les connaissances effectives des assurés restent encore approximatives. Les assurés se sentent encore mal informés quant à leurs droits à la retraite. Ils jugent que les informations transmises notamment dans le cadre de l’EIG (l’Estimation indicative globale) sont complexes (sentiment exprimé par 73 % des destinataires d’une EIG en format mail et 60 % des destinataires d’une EIG en format papier), voire incompréhensibles (respectivement 59 % et 58 %)., Seuls 22 % des retraités ayant répondu à l’enquête déclarent avoir modifié la date prévue de leur départ à la retraite après la réception d’une EIG.

Les avancées en matière d’information et l’instauration d’un guichet unique constituent néanmoins un réel progrès pour les assurés. La complexité du système de retraite est liée à l’existence de nombreux régimes et aux règles applicables pour le décompte des trimestres et le calcul des pensions.

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[1]Le I. de l’article L. 167-17 du code de la sécurité sociale a été codifié par le décret 85-1353 1985-12-17 et modifié à plusieurs reprises notamment par la loi n°2014-40 du 20 janvier 2014 – art. 39 (V)

^[2] Rapport du 6 juin 2020 fait au nom de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi relative à la déshérence des contrats de retraite supplémentaire.

[3] Document de travail réalisé par le Secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites sur l’encadrement juridique du droit à l’information en matière de retraite destiné à préparer la séance plénière du COR du 28 janvier 2021 consacrée à cette thématique.